Obras paralisadas no Brasil: por que a Lei 14.133 criou a cláusula de retomada no Seguro Garantia?
Um dos maiores problemas das obras públicas brasileiras ajudou a impulsionar uma mudança importante nas regras de contratação
O Brasil convive há décadas com um problema que atravessa diferentes governos, partidos e ciclos econômicos: obras públicas iniciadas, mas que acabam paralisadas antes de serem concluídas.
E os números ajudam a dimensionar o tamanho do problema.
Segundo levantamento do Tribunal de Contas da União (TCU), entre 2022 e 2024 o número de obras paralisadas chegou a 11.944 empreendimentos, correspondentes a cerca de 52% das obras federais acompanhadas. Essas obras já haviam consumido aproximadamente R$ 9 bilhões e ainda demandavam outros R$ 29,4 bilhões para serem concluídas.
Mais recentemente, levantamento referente a abril de 2025 identificou 11.469 obras paralisadas entre 22.621 obras públicas em andamento, além de R$ 15,9 bilhões já investidos em empreendimentos que não haviam sido concluídos.
O problema, portanto, não é apenas a obra que deixa de ser entregue.
É o dinheiro público que já foi investido, o benefício que não chega à população, a necessidade de realizar uma nova contratação e, muitas vezes, o tempo e o custo adicionais para concluir aquilo que deveria ter sido entregue originalmente.
Foi nesse contexto que surgiu uma nova ideia
Historicamente, o Seguro Garantia utilizado em contratos públicos tinha principalmente uma função indenizatória: proteger a Administração caso o contratado não cumprisse suas obrigações.
Mas surgiu uma pergunta muito mais importante:
E se, em vez de simplesmente indenizar o poder público, a garantia pudesse ajudar a colocar a obra novamente em funcionamento?
Essa lógica já existe há décadas no mercado internacional, especialmente nos Estados Unidos, onde o modelo de performance bond prevê mecanismos que permitem à seguradora participar da solução quando o contratado entra em inadimplemento. Estudos sobre a evolução da legislação brasileira apontam essa experiência norte-americana como uma das referências para a discussão da cláusula de retomada no Brasil.
A Lei 14.133 trouxe essa possibilidade para o Brasil
Com a Lei nº 14.133/2021, surgiu uma importante inovação nas contratações públicas de obras e serviços de engenharia: o Seguro Garantia com cláusula de retomada.
O artigo 102 permite que o edital preveja que, em caso de inadimplemento da empresa contratada, a seguradora possa assumir a execução e concluir o objeto do contrato.
A seguradora poderá acompanhar a execução, ter acesso às instalações e auditorias técnicas e contábeis e, inclusive, subcontratar total ou parcialmente a conclusão da obra.
É uma mudança de conceito importante.
O seguro deixa de ser visto apenas como uma proteção financeira e passa a poder funcionar também como instrumento de continuidade da obra pública.
Quanto esse mecanismo poderia ajudar a reduzir o problema?
É importante fazer uma distinção.
Não é possível afirmar que as 11 mil obras paralisadas poderiam ter sido concluídas caso a cláusula de retomada existisse anteriormente.
Muitas paralisações acontecem por razões que não estão relacionadas ao inadimplemento da empresa contratada: problemas de projeto, falta de recursos, questões ambientais, desapropriações, decisões judiciais, falhas de planejamento e outras situações.
Por outro lado, existe um grupo de obras cuja paralisação está diretamente relacionada ao fracasso ou inadimplemento do contratado.
É justamente nesse ponto que a cláusula de retomada pode fazer diferença.
Em vez de simplesmente rescindir o contrato e iniciar um longo processo para contratar uma nova empresa, existe a possibilidade de a seguradora assumir a execução ou indicar quem irá concluí-la, conforme as condições legais e contratuais.
O objetivo é evitar que o inadimplemento de uma empresa transforme automaticamente uma obra em um novo problema para a Administração Pública.
O desafio agora é fazer a cláusula funcionar
A criação da cláusula de retomada foi um avanço importante, mas sua utilização ainda enfrenta desafios.
A própria FGV, em estudo dedicado ao tema, aponta questões relevantes relacionadas à modelagem do seguro, à fiscalização da execução, à atuação da seguradora e aos percentuais de garantia necessários para tornar economicamente viável a retomada de uma obra.
E o tema continua evoluindo.
Em 2026, o TCU reforçou que a exigência de Seguro Garantia com cláusula de retomada acima de 5% precisa ser tecnicamente fundamentada, demonstrando a complexidade e os riscos do objeto para justificar a majoração até o limite legal de 10% previsto no artigo 98.
Para obras e serviços de engenharia de grande vulto, a Lei 14.133 permite ainda Seguro Garantia com cláusula de retomada de até 30% do valor inicial do contrato.
Uma mudança que pode transformar a relação entre governo, construtoras e seguradoras
O problema das obras paralisadas não surgiu com um determinado governo e tampouco será resolvido apenas por uma mudança de governo.
É um problema estrutural.
Por isso, mecanismos que aumentem a responsabilidade, a fiscalização e a capacidade de retomar rapidamente uma obra quando o contratado não consegue cumprir suas obrigações podem representar uma evolução importante na gestão dos contratos públicos.
A cláusula de retomada caminha exatamente nessa direção.
Ela não é uma solução para todas as obras paralisadas do Brasil.
Mas pode ser uma ferramenta poderosa para evitar que o inadimplemento de uma empresa contratada resulte simplesmente em mais uma obra abandonada.
Seguro Garantia exige conhecimento especializado
Para empresas de engenharia e construção que participam de licitações públicas, compreender as exigências do edital antes da apresentação da proposta é fundamental.
A Qualinvest é especializada em Seguro Garantia para licitações e contratos, auxiliando empresas na análise das exigências, estruturação da garantia e busca das melhores condições junto às seguradoras.
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